إشـكالية تـدبير ملـف المباني الآلـية للسـقوط بالمغـرب
الوطن 24 / بقلم: أسامة المرابط *
إن التحولات التي طالت بنية الفعل العمومي الإداري كان لها وقع على وظائف الإدارة ونشاطها؛ مما أدى إلى بروز مفاهيم جديدة وأساليب وأنماط مستجدة سببت خللا في التصور البيروقراطي الكلاسيكي الذي صاغه Max Weber حول النسق الإداري وارتباطه بمفاهيم أسست للإدارة الحديثة القائمة على الشرعية والمشروعية القانونية والعقلانية القانونية. كلها أمور دشنت لمرحلة جديدة للتدبير العمومي-الإداري وما يميزه من التعقيد الناجم عن المشاكل العمومية؛ فتعدد مراكز اتخاذ القرار دون هرمية واضحة، وظهور أنماط جديدة من أساليب صناعة القرارات لا تخضع للشكلية-الرسمية المعهودة (كما كان في النموذج الكلاسيكي)، قد يفضي ذلك لانعدام انسجام والتقائية الفعل العمومي وتداخل اختصاصات الأجهزة العمومية(الدولة، الجماعات الترابية والمؤسسات العمومية).
وفي هذا الصدد، برز نظام الوكالات في النظام الإداري المغربي الذي أوكل له إعمال وتفعيل السياسات العمومية. هذا الأسلوب وهو تقليد أمريكي، وتبنته جل الممارسات الإدارية المعاصرة؛ من خلال تحويل تطبيقات الإدارة العمومية التقليدية لنظام الوكالات. وارتبط مفهوم الوكالات بإصلاح الدولة وذلك من خلال ضمان التنفيذ الفعال للسياسات العمومية من قبل هذه الأخيرة. بل، من الفقه من صاغ تصورا فيه شيء من الغلو، والمتمثل في الانتقال من منطق دولة-الوزارات إلى دولة-الوكالات.
إن نظام الوكالات في النسق الإداري له ما يميزه عن القطاع الخاص، سواء من حيث الأبعاد أو التطبيقات؛ فالوكالة من منظور الفعل العمومي، هي تجسيد للفصل بين التخطيط وإعداد السياسات العمومية (دور موكول للفاعل السياسي، وفي هذه الحالة موكول للسلطة الحكومية المكلفة بالإسكان وسياسة المدينة)، أما التنزيل العملياتي لها فقد أسند للوكالات(الوكالة الوطنية للتجديد الحضري وتأهيل المباني الآيلة للسقوط، محل الدراسة).
وبرجوعنا لأمهات الكتب في العلوم الإدارية، والواقعة المنشئة لنظام الوكالات خاصة في المدارس الأمريكية-القانونية والاقتصادية-، نجد: التخصص، الخبرة والفعالية عناصر تخول وتعطي شرعية تدخل الوكالات في مسلسل إعمال الفعل العمومي.
وفي هذا الصدد، جاء القانون رقم 94.12 المتعلق بالمباني الآيلة للسقوط وتنظيم عمليات التجديد الحضري الصادر في 27 أبريل 2016، كإطار خاص ومرجعي لمعالجة إشكالية المباني السكنية الآيلة للسقوط، وذلك بتحديد مفهومها وكذا طرق التدخل لمعالجتها. كما أن هذا القانون أرسى آلية مؤسساتية لضبط هذا القطاع وهيكلته من خلال توحيد آليات التدخل، هذا ولو نظريا، كما أسست له التجارب الفضلى من خلال استحداث الوكالات السالفة الذكر. ومن المفترض أن تستفرد هذه الأخيرة بملف المباني الآيلة للسقوط بالتنسيق مع كافة المتدخلين.
إذن، هل استطاعت الوكالة الوطنية للتجديد الحضري وتأهيل المباني الآيلة للسقوط الاستفراد بتدبير ملف المباني الآيلة للسقوط بفعالية، من خلال تجاوز المعيقات التقنية والمالية وكثرة المتدخلين في هذا الملف؟ أم أن اللجوء لنظام الوكالة في تدبير هذا الملف هو تقليد نهجه النظام الإداري المغربي في إطار المثاقفة القانونية للتجارب الفضلى مما سيؤسس لتضخم الهياكل في بنية النسق الإداري المغربي دون رؤية واضحة؟
هذا ما سنحاول تقفي أثره من خلال تقييم دور هذه الوكالة من خلال مقاربتنا للموضوع برصد مكامن الضعف للجيل القديم من الاتفاقيات الشراكة المتعلقة بتمويل وإنجاز برنامج معالجة المباني الآيلة للسقوط. هذا التقييم ينصب على مكانة ووظائف الوكالة في تدبير الملف في شموليته. كما سنغض الطرف عن البعد الخاص للموضوع المتمثل في مسؤولية ملاك المباني الآيلة للسقوط والآثار القانونية المترتبة عن ذلك-نظرا لضيق المقام هنا-… هذا التقييم يجب أن يستحضر أسباب إحداث الوكالة السالفة الذكر والبواعث لذلك وتقييم تدخلها.
المحور الأول: تدبير ملف المباني الآيلة للسقوط: غياب الالتقائية وتعدد المتدخلين
بدأ اهتمام السلطات العمومية بظاهرة المباني السكنية الآيلة للسقوط منذ سنوات 1980، بدءا بالأنسجة العتيقة قبل أن يشمل مجموعة من مدن المملكة. وتشمل المباني الآيلة للسقوط، بموازاة الأنسجة العتيقة، أنماطا عمرانية أخرى لا سيما القصور والقصبات والأحياء السكنية غير القانونية والأحياء المبنية في مناطق عالية المخاطر وكذا حظيرة المباني القديمة.
وفي هذا الصدد، جاء القانون رقم 94.12 المتعلق بالمباني الآيلة للسقوط وتنظيم عمليات التجديد الحضري الصادر في 27 أبريل 2016، كإطار خاص ومرجعي لمعالجة إشكالية المباني السكنية الآيلة للسقوط، وذلك بتحديد مفهومها وكذا طرق التدخل في هذا المجال. إلا أننا سنركز في ورقتنا البحثية على المباني الآيلة للسقوط وأساليب معالجتها من خلال تدخل الأجهزة العمومية (الدولة، الجماعات الترابية، المؤسسات العمومية).
كما أن هذا القانون أرسى آلية مؤسساتية لضبط هذا القطاع وهيكلته من خلال توحيد آليات التدخل، هذا ولو نظريا، أو كما أسست له التجارب الفضلى من خلال استحداث الوكالات تستفرد بهذا الملف مع حضور الدولة من خلال نظام الوصاية لضمان انسجام الفعل العمومي.
أولا: الجيل القديم من اتفاقيات الشراكة المتعلقة بمعالجة المباني الآيلة للسقوط:
تعدد المتدخلين وغياب إطار مرجعي لبناء ممارسة جيدة
إن عدم اعتماد مقاربات موحدة من أجل تحديد مفهوم المباني الآيلة للسقوط وكذا المنهجيات المتبعة من أجل جرد المباني الآيلة للسقوط وتصنيفها أدى ذلك للحصول على أرقام متفاوتة ومختلفة بين قطاعي الإسكان والداخلية. فغياب الالتقائية والتنسيق بين القطاعات المتدخلة أدى لتضارب الأرقام سواء على مستوى جرد المباني الآيلة للسقوط أو غياب منهجية موحدة للتدخل.
إذن، هذه هي الميزة الأساسية التي ميزت الأسلوب القديم لمعالجة المباني الآيلة للسقوط من خلال الجيل السالف من اتفاقيات الشراكة المتعلقة بتمويل وإنجاز برنامج معالجة المباني الآيلة للسقوط.
سابقا، كان يرتكز الإطار المؤسسي للتدخلات في المباني السكنية الآيلة للسقوط بشكل أساسي على اتفاقيات الشراكة والتمويل المتعلقة بها. حيث كان يعتمد هذا الإطار المؤسسي على هيئتين للحكامة بموجب كل اتفاقية. ويتعلق الأمر “باللجنة المركزية للتبع” والتي يترأسها القطاع المكلف بالسكنى و”لجنة التتبع والتنسيق” التي يترأسها الوالي أو العامل.
ومن خلال استقرائنا للجيل القديم من الاتفاقيات الشراكة المتعلقة بتمويل وإنجاز برنامج معالجة المباني الآيلة للسقوط، يمكن الوقف على مكامن الضعف التالية:
- على مستوى الأطراف-الشركاء: تعدد الأطراف المتدخلة في تدبير ملف المباني الآيلة للسقوط؛ وهي: وزارة الداخلية، وزارة إعداد التراب الوطني والتعمير والإسكان وسياسة، وزارة الاقتصاد والمالية، والجماعات الترابية المعنية وشركة العمران؛
- على مستوى أساليب التدخل: غياب جرد ودراسة تقنية موحدة لتحديد المباني الآيلة للسقوط؛
- على مستوى المساهمات المالية: يلاحظ تعدد المساهمين من بين المساهمين الأطراف المتدخلة بالإضافة إلى صندوق التضامن للسكن والاندماج الحضري؛
- على مستوى التتبع والإشراف التقني والمالي: أسندت هذه المهمة لشركة العمران من خلال إنجاز الدراسات الضرورية، وإبرام العقود والصفقات المتعلقة بالدراسات والأشغال، التدبير المالي لكل مكونات المشروع…؛
- على مستوى تنفيذ الالتزامات التعاقدية: في شأن هذا الملحظ يظهر بجلاء عدم الالتزام بالأجل تنفيذ المضامين التعاقدية في الاتفاقية: إن الآجال التعاقدية التي تحددها اتفاقيات التمويل والشراكة، والتي يلتزم الفاعلون العموميون باحترامها، لا تتعلق إلا بإنجاز الدراسات والأشغال المادية. فبسبب غياب دراسات تشخيص وخبرة أولية، فإن تقدير الآجال غالبا ما يكون تقريبيا وغير واقعي ولا يأخذ بعين الاعتبار مختلف الإكراهات القانونية، الاجتماعية والتقنية المتعلقة بالتدخلات على مستوى المباني السكنية الآيلة للسقوط(تعدد أنظمة الحيازة وعدم انضمام الساكنة للعمليات والزيادة الغير متحكم فيها لعدد الأسر وضعف إمكانياتها المادية وغياب الخبرة وندرة المقاولات المتخصصة في مجال معالجة المباني السكنية الآيلة للسقوط(.
بناء على ما أتينا ذكره، يتسبب تضارب الأرقام والمعطيات بين مختلف القطاعات الحكومية، بالإضافة إلى ضعف التحكم في المعطيات المتعلقة بالاتفاقيات في غياب رؤية واضحة بالنسبة للآجال التوقعية لإنجاز العمليات. حيث غالبا ما يكون هذا النقص في الرؤية هو السبب في إبرام العقود الملحقة أو البرامج التكميلية من أجل تدارك التناقضات. كما أنه لم يتم حصر حساب أي برنامج لعمليات معالجة المباني السكنية الآيلة للسقوط المكتملة الإنجاز كما نصت على ذلك مختلف الاتفاقيات.
بالإضافة إلى ذلك، كشف تحليل البيانات المتعلقة بصرف المساهمات المالية المعبأة بموجب اتفاقيات التمويل، أنه من بين 39 اتفاقية تجاوزت الأجل التعاقدي لإنجازها، لا تزال 36 اتفاقية على الأقل قيد التنفيذ وذلك إلى غاية نهاية سنة 2019 (أي92 %من الاتفاقيات التي كان ينبغي إتمامها(.
كما أن الإطار التعاقدي الذي يحدد مهام والتزامات مختلف الفاعلين وإن كان هذا الإطار يحدد طبيعة تدخلات الفاعلين المعنيين وكذا المهام الموكولة إليهم، فإن نطاق هذا التدخل يبقى عاما وغير دقيق ولا يتم التقيد بالالتزامات التعاقدية للفاعلين. فبين عامي 2012 و2020، أبرمت الوزارة المكلفة بالإسكان ما يفوق 59 اتفاقية تمويل وشراكة متعلقة بالمباني السكنية الآيلة للسقوط، بتكلفة إجمالية قدرها 5.780 مليون درهم مدعومة بما يقدر ب 1.910 مليون درهم من صندوق التضامن للسكن وبمبلغ 110 مليون درهم كمساهمة للميزانية العامة للدولة أي بمعدل إجمالي قدره 33,8 % من التكلفة الإجمالية للاتفاقيات. وتم تمويل الباقي من قبل الشركاء الآخرين المعنيين بمعالجة المباني السكنية الآيلة للسقوط (المستفيدون، الإدارة العامة للجماعات الترابية، الجماعات المحلية، الشركاء من القطاع الخاص، إلخ…).
فيما يتعلق بالإنجازات، ووفقا لبيانات الوزارة المكلفة بالإسكان، فإن الاتفاقيات المبرمة بين عامي 2012 و2020 تهدف إلى معالجة 36.423 بناية سكنية آيلة للسقوط تأوي 69.037 أسرة.
وإلى غاية متم 2020، بلغ عدد المباني المعالجة بموجب هذه الاتفاقيات 10.657، أي بنسبة 29 % من المباني السكنية. كما بلغ عدد الأسر المستفيدة 30.598 أسرة أي 44 % من إجمالي الأسر المستهدفة بالاتفاقيات سالفة الذكر.
ثانيا: غياب مقاربة اجتماعية في تدبير ملف المباني الآيلة للسقوط
إن عدم استحضار البعد الاجتماعي في تدبير ملف المباني الآيلة للسقوط هو بمثابة حجر عثر أمام عملية معالجة المباني الآيلة للسقوط. بحيث إن التدخل العمومي الفعال لمعالجة المباني الآيلة للسقوط يقتضي توفير الإيواء للمستفيدين من عمليات الترميم والتقوية أو رصد اعتمادات تخصص لعملية الإيواء(سواء من خلال تجهيز فضاءات أو منازل للإيواء أو الكراء للأسر المعوزة) وذلك لضمان سير عملية ترميم أو تقوية المباني الآيلة للسقوط خاصة للأسر المستهدفة والتي يجب أن تستفيد من الدعم من خلال الرجوع لقاعدة البيانات التي تسهل على الدولة التدخل لاستهداف الأسر التي تستحق الدعم من قبيل: سجل الوطني للسكان والسجل الاجتماعي الموحد.
ومن قبيل مظاهر هذا الغياب، ضعف استفادة الأسر المعنية بعمليات المباني الآيلة للسقوط من برنامج السكن الاجتماعي؛ إلى غاية شهر دجنبر من سنة 2020، تم تخصيص 3693 وحدة لمعالجة المباني الآيلة للسقوط، في إطار إعادة الإسكان، من أصل 545.254 وحدة سكنية للسكن الاجتماعي.
أما بالنسبة لإعادة الإيواء، فلم يتم اعتماده إلا فيما يخص بعض عمليات معالجة المباني السكنية الآيلة للسقوط. وحسب بيانات القطاع المكلف بالإسكان، فقد بلغ عدد المستفيدين من عمليات إعادة الإيواء 3.086 أسرة بين عامي 1999 و2012، إلا أن طريقة التدخل هاته قد تم التخلي عنها، ابتداء من سنة 2012، وذلك لفائدة أنماط أخرى من المعالجة (التدعيم وإعادة الإسكان) .
أما بالنسبة للمباني التي شملها قرار الهدم، يجب على البرامج الاجتماعية تخصص السكن الاجتماعي للأسر التي تستحق الدعم(من منظور التدخل الاجتماعي للدولة).
ثالثا: تداخل الاختصاصات على مستوى تحديد المناطق المعنية بالمباني الآيلة للسقوط وإجراء الخبرة التقنية
كيف يمكن ضمان تدخل الوكالة الوطنية للتجديد الحضري وتأهيل المباني الآيلة للسقوط مع العلم أن المادة 6 من القانون السالف الذكر اعتبرت أن رئيس الجماعة الترابية هو من يسن الإجراءات والتدابير المتخذة فيما يخص معالجة المباني الآيلة للسقوط بناء على الخبرة التقنية التي أوكلها القانون نفسه ومرسومه التطبيقي للسلطة الحكومية المكلفة بإعداد التراب الوطني والتعمير والإسكان وسياسية المدينة.
وبإقرار من للسلطة الحكومية المكلفة بإعداد التراب الوطني والتعمير والإسكان وسياسية المدينة أقرت هذا التداخل: “بخصوص تداخل الاختصاصات بين الفاعلين، بأن موضوع التدخل في المباني الآيلة للسقوط يعود الاختصاص فيه إلى رئيس المجلس الجماعي كشرطة إدارية أولا وإلى المجلس ككل عندما يتعلق الامر بتفعيل الاختصاصات المشتركة).
هذا التداخل يستشف من الفقرة الثانية من المادة السادسة من القانون القانون رقم 94.12 إذ جاء في متنها: ” غير أنه، إذا تأكد بأن وضعية المبنى المذكور في الفقرة الأولى أعلاه، تستوجب التدخل لدرء خطر جسيم وحال، يتخذ رئيس المجلس الجماعة التدابير التحفظية الاستعجالية اللازمة لدرء الخطر، وفق الشروط والكيفيات الواردة في هذا الفصل، وذلك مع مراعاة الإجراءات التي تقوم بها الوكالة الوطنية للتجديد الحضري وتأهيل المباني الآيلة للسقوط المنصوص عليها في الباب الثالث من هذا القانون”.
ومن مظاهر الغموض والتداخل بين اختصاصات الوكالة وباقي المتدخلين، نجد إحداث على مستوى كل عمالة لجنة إقليمية لتحديد مدارات مناطق البناء الآيلة للسقوط(المادتين 29-30 من القانون رقم 12-94)، وتمثيلية هذه اللجنة تخلوا من ممثل وكالة التجديد الحضري(المادة 31). وفي نفس الصدد، أقدمت الوكالة السالفة الذكر على التعاقد مع مكاتب الدراسات والمختبرات المختصة للقيام بعمليات الجرد والإحصاء وتحديد المناطق المعنية بالمباني الآيلة للسقوط. ما نستشفه، من الفقرة السالفة، وجود آليتين للتدخل دونما تنسيق بين المصالح الخارجية لوزارة الداخلية والوكالة المعنية.
رابعا: منح التعويض للمواطن-المستفيد مباشرة وإشكالية الثقة في جودة الأشغال
من الناحية العملية، تمنح إعانات للقيام بعمليات الهدم أو الترميم أو التقوية للمباني الآيلة للسقوط مباشرة للمعنيين(الملاك) لتمويل أشغال تدعيم وصيانة مساكنهم، وذلك بمقتضى اتفاقيات تمويل عمليات معالجة المباني السكنية الآيلة للسقوط؛ بحيث كانت شركة العمران-باعتبارها صاحبة المشروع والمكلفة بتتبع الأشغال التي تهم الترميم أو الهدم أو التقوية- تمنح الشيك للمستفيدين-الملاك قصد عمليات الهدم والترميم، إلا أنه لوحظ تقاعس بعض المستفيدين في منح الشيك للمقاول المكلف بالأشغال. هذا التقاعس كان نتيجة لعدم ثقة الملاك بالأشغال أو بجودتها أو بالمقاول. هذا ما كان له وقع سلبي على وتيرة الأشغال وأجال تنفيذها.
إذن، وبناء على الخلاصات التركيبية، هل إحداث الوكالة الوطنية للتجديد الحضري وتأهيل المباني الآيلة للسقوط سيساعد في تجاوز المعيقات التقنية والاجتماعية والمالية السالف ذكرها؟
*باحث في العلوم القانونية برحاب كلية العلوم القانونية و الإقتصادية و الإجتماعية السويسي – جامعة محمد الخامس بالرباط .
